Oleh: Suwondo Yudhistiro, S.Sos.I, M.Ag.
Pasca-reformasi 1998, Indonesia menerapkan desentralisasi sebagai instrumen merestrukturisasi hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Mengingat kompleksitas geografis, historis, politik, dan keanekaragaman etnokultural di berbagai wilayah Indonesia, penerapan desentralisasi simetris dinilai tidak memadai untuk menjawab dinamika daerah-daerah tertentu.
Beberapa wilayah seperti Aceh, Papua dan Timor-Timur (sekarang Timor Leste) selama berpuluh-puluh tahun terus bergejolak secara politik dan keamanan.
Akibat pergolakan politik dan keamanan itu, pemerintah pusat menetapkan Daerah Operasi Militer (DOM) yang pada akhirnya sangat menguras berbagai sumber daya terutama militer dan keuangan negara untuk melakukan operasi penumpasan terhadap separatisme.
Oleh karena itu, merespon pergolakan politik dan keamanan di berbagai daerah, Pemerintah Indonesia dengan dasar Pasal 18B Ayat (1) UUD 1945 memberikan pengakuan atas daerah-daerah bersifat khusus atau istimewa melalui konsep desentralisasi asimetris, seperti DI Yogyakarta, Nangroe Aceh Darussalam, DKI Jakarta dan Provinsi Papua.
Baca Juga: Politik Luar Negeri Era Presiden Prabowo Subianto Terjepit di Antara Dua Karang
Pada tulisan ini penulis memfokuskan pembahasan pada revitalisasi desentralisasi asimetris di Papua dalam mewujudkan stabilitas politik-keamanan dan kesejahteraan rakyat, dimana Provinsi Papua sekarang ini telah dimekarkan menjadi 6 provinsi.
Yaitu Provinsi Papua, Papua Barat, Papua Selatan, Papua Tengah, Papua Pegunungan dan Papua Barat Daya.
Melalui Otonomi Khusus berdasar UU No. 21 Tahun 2001, yang kemudian mengalami pembaruan melalui UU No. 2 Tahun 2021 tentang Perubahan Kedua atas UU Otonomi Khusus Papua, Papua diberikan kewenangan khusus yang meliputi pengakuan kelembagaan adat dengan dibentuk Majelis Rakyat Papua, afirmasi kepemimpinan politik bagi Orang Asli Papua (OAP), serta alokasi transfer keuangan khusus berupa Dana Otonomi Khusus dan Dana Tambahan Infrastruktur yang bernilai puluhan triliun rupiah.
Namun, setelah lebih dari dua dekade, efektivitas pelaksanaan desentralisasi asimetris di Papua masih diwarnai paradoks pembangunan.
Kucuran dana khusus dan kewenangan yang besar belum berhasil pengentasan kemiskinan, peningkatan IPM, dan resolusi konflik secara tuntas di wilayah tersebut.
Terbukti kasus gangguan keamanan masih sering terjadi, seperti aksi penyerangan dan penembakan yang menewaskan pilot Bernama kapten Nicholas F. Goselin pada tanggal 2 Juli 2026 lalu di Distrik Sobaham, Kabupaten Yakuhimo.
Konsep Desentralisasi Asimetris
Desentralisasi asimetris merujuk pada penyerahan kewenangan, tugas, dan sumber daya keuangan yang tidak seragam dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah tertentu berdasarkan pertimbangan khusus (Rondinelli, 1981; Steytler, 2019).
Pertimbangan tersebut meliputi: Pertama, resolusi konflik, desentralisasi asimetris bertujuan meredam terjadinya gejolak separatisme dan mengonsolidasi integrasi nasional agar negara tetap utuh dan tidak terjadi disintegrasi.
Kedua, pengakuan kultural, guna melindungi identitas, adat, dan hak-hak masyarakat lokal. Dan ketiga, pemerataan ekonomi guna mengatasi ketimpangan pembangunan yang ekstrem akibat faktor geografis dan sejarah.
Menurut teori fiscal federalism (Oates, 1972), desentralisasi meningkatkan kesejahteraan karena pemerintah lokal memiliki informasi yang lebih akurat mengenai kebutuhan spesifik masyarakatnya.
Efektivitas desentralisasi diukur melalui beberapa indikator, yaitu: 1). Indikator Ekonomi yang meliputi penurunan persentase tingkat kemiskinan, pemerataan pendapatan, dan penciptaan lapangan kerja.
2). Indikator Sosial, meliputi peningkatan Indeks Pembangunan Manusia, akses layanan kesehatan dan pendidikan dasar. 3). Indikator Politik, meliputi kepastian partisipasi politik, perlindungan hak-hak adat, dan stabilitas politik-keamanan.
Penerapan desentralisasi asimetris di Papua memiliki keunikan dibanding daerah khusus lainnya di Indonesia. Kekhasan ini tercermin dalam tiga pilar utama.
Yaitu: 1). Afirmasi Politik dan Kelembagaan Adat, dengan pembentukan Majelis Rakyat Papua (MRP) sebagai lembaga yang menjadi representasi kultural dari wakil-wakil adat, agama, dan perempuan, yang memiliki wewenang memberikan pertimbangan terkait kebijakan khusus dan calon pimpinan daerah dan persyaratan jabatan, bahwa Gubernur dan Wakil Gubernur di Papua harus merupakan Orang Asli Papua.
2). Pemberian Dukungan Fiskal Khusus, dengan penyerahan Dana Otonomi Khusus yang dialokasikan dari persentase DAU Nasional (naik dari 2% menjadi 2,25% pada UU No. 2/2021), adanya Dana Tambahan Infrastruktur (DTI) untuk mempercepat pembangunan konektivitas dan sarana publik di wilayah Papua.
Dan 3). Pelindungan Hak-Hak Adat & Kebudayaan yang berisi pengakuan terhadap hukum adat, penguasaan tanah ulayat, serta hak-hak kebudayaan lokal dalam penyusunan regulasi daerah.
Evaluasi atas pelaksanaan desentralisasi asimetris di Papua menunjukkan hasil yang kontras antara pencapaian dimensi politik-keamanan, sosio kultural dan pencapaian sosial-ekonomi.
Pada aspek politik-keamanan dan sosio-kultural, otonomi khusus berhasil melakukan kanalisasi politik Orang Asli Papua, yang mana kepala daerah dan wakil kepala daerah di Papua harus dijabat oleh orang asli Papua.
Dari sudut pandang integrasi nasional dan representasi politik, otonomi khusus di Papua berhasil memberikan ruang bagi elite lokal Papua untuk memegang kendali kepemimpinan politik dan birokrasi di daerah yang seharusnya biosa dimanfaatkan untuk membangun daerahnya sendiri mengejar ketertinggalan dengan daerah lain di Indonesia, namun sayangnya peluang tersebut belum dapat dimanfaatkan secara optimal.
Secara khusus jika ditinjau dari aspek keamanan, Otsus Papua dapat dikatakan relatif berhasil dalam menjaga integrasi nasional, namun masih menyisakan beberapa persoalan di daerah tertentu, terutama di Kawasan Pegunungan Tengah akibat gangguan aksi Kelompok Kriminal Bersenjata (KKB).
Di Provinsi Papua Tengah misalnya masih terdapat daerah-daerah yang dikategorikan memiliki keamanan tergolong rawan, seperti di Kabupaten Intan Jaya, Puncak, Puncak Jaya, dan Mimika.
Di Provinsi Papua Pegunungan ada Kabupaten Nduga, Yahukimo, Pegunungan Bintang dan Lanny Jaya. Sedangkan di Propinsi Papua Barat Daya masih terdapat Kabupaten Maybrat yang tingkat kerawanannya cukup tinggi.
Sedangkan jika ditinjau dari aspek sosio-ekonomi atau kesejahateraan masyarakat, adanya dana Otsus dan DTI yang mencapai ratusan triliun rupiah sejak 2002, dampaknya terhadap kesejahteraan masyarakat terlihat belum optimal.
Hal ini ditandai dengan tingkat kemiskinan di Papua masih tertinggi, terutama di wilayah pegunungan dan pedalaman.
Ditinjau dari Indeks Pembangunan Manusia (IPM), Papua memang terus mengalami tren peningkatan dari tahun ke tahun, tapi jika dibandingkan dengan rata-rata provinsi lain di Indonesia, skor provinsi-provinsi di Papua masih berada di kelompok paling bawah.
Demikian pula jika dilihat dari aspek akses pendidikan dan kesehatan, ketersediaan tenaga medis, guru, dan fasilitas kesehatan yang berkualitas di distrik-distrik terisolasi masih belum merata karena secara umum masih menghadapi hambatan keterbatasan akses layanan.
Tantangan Otonomi Asimetris di Papua
Ketidakefektifan alokasi anggaran khusus dalam memicu transformasi kesejahteraan di Papua dipengaruhi oleh beberapa faktor struktural, diantaranya adalah gaya kepemimpinan dan elite capture.
Besarnya alokasi anggaran khusus rentan terpusat pada elite politik dan birokrasi di tingkat provinsi dan kabupaten.
Beberapa kepala daerah melakukan korupsi besar-besaran, seperti yang dilakuakn oleh Lukas Enembe, Gubernur Papua 2013-2023 yang terjerat kasus suap, gratifikasi dan TPPU. Ricky Ham Pagawak, Bupati Memberamo Tengah yang terlibat kasus suap, gratifikasi dan pencucian uang, Barnabas Suebu, Gubernur Papua periode 2006-2011 yang tersangkut kasus korupsi proyek pembangunan DED PLTA di Kali Urum Bage, Kabupatem Memberamo Raya.
Serta beberapa kasus lainnya yang merambah sampai tingkat distrik dan desa sehingga dampak ekonomi langsung tidak menjangkau masyarakat kelas bawah.
Lemahnya mekanisme pengawasan internal dan eksternal menyebabkan beberapa alokasi dana khusus salah sasaran dan memicu tindakan koruptif di tingkat lokal yang terjadi secara masif.
Faktor geografis terutama kondisi topografi Papua yang ekstrem berupa medan pegunungan terjal dan perbukitan, hutan lebat dan keterbatasan akses jalan darat juga berpengaruh pada lambatnya pembangunan di Papua karena memicu biaya pembangunan yang sangat tinggi.
Revitalisasi Desentralisasi Asimetris di Papua
Agar pelaksanaan otonomi khusus di Papua dapat mewujudkan stabilitas politik keamanan dan kesejahteraan rakyat maka harus dilakukan revitalisasi dengan pendekatan yang holistik, terintegrasi, dan berorientasi pada penyelesaian akar masalah di Papua.
Pertama, memprioritaskan pendekatan penegakan hukum yang terukur dan profesional terhadap Kelompok Kriminal Bersenjata (KKB), sekaligus meminimalkan dampak operasi terhadap masyarakat sipil.
Kedua, mengedepankan dialog inklusif yang melibatkan tokoh adat, tokoh agama, perempuan, dan pemuda lokal untuk merumuskan konsep keamanan berbasis masyarakat (sistem pertahanan rakyat semesta) sehingga ruang gerak KKB semakin sempit dengan terbangunnya kesadaran masyarakat Papua bahwa jika gangguan keamanan tidak diatasi maka akan merugikan pembangunan di Papua sendiri.
Ketiga, membuka ruang pemulihan bagi daerah pemukiman terdampak konflik melalui program rehabilitasi sosial dan ekonomi serta menghilangkan dampak traumatik bagi warga yang terdampak gangguan keamanan.
Ketiga, membangun koneksitas antar wilayah sebagai prioritas pembangunan, seperti pembangunan jalan Trans Papua yang telah berhasil dibangun para era Presiden Jokowi.
Program ini perlu dilanjutkan untuk membuka jalan-jalan penghubung antar distrik dan antar kampung.
Hal ini akan berdampak luas bagi terbukanya daerah-daerah pegunungan dan perbukitan yang terisolasi agar rantai pasok kebutuhan pokok masyarakat akan lebih mudah sehingga harga-harga kebutuhan pokok masyarakat akan semakin murah dan lebih terjangkau.
Meskipun harus disadarai bahwa dengan topografi pegunungan dan perbukitan terjal tentu membutuhkan anggaran yang sangat besar, karena itu dibutuhkan pembangunan infrastruktur secara bertahap dan berkelanjutan.
Keempat, reformasi tata kelola dana Otsus dan pembangunan kesejahteraan agar benar-benar bisa menjadi pengungkit pembangunan di Papua. Jika tata kelola dana otonomi khusus tidak diperbaiki maka seberapa besarpun anggaran yang digelontorkan ke Papua tidak akan merubah keterbelakangan di Papua.
Kelima, memperkuat pengawasan internal dan eksternal terhadap penggunaan dana Otsus agar tidak dikorupsi dan tepat sasaran.
Penegakan hukum harus benar-benar ditegakkan agar dana otonomi khusus benar-benar dapat mempercepat terwujudknya kesejahteraan raktyat.
Keenam, perlunya penguatan kapasitas SDM orang asli Papua agar mereka dapat mempercepat pembangunan daerahnya.
Hal ini sangat penting mengingat salah satu kunci percepatan pembangunan adalah adanya sumberdaya manusia yang berkualitas.
Jadi secara umum dapat disimpulkan bahwa pelaksanaan desentralisasi asimetris melalui skema Otonomi Khusus di Papua telah berhasil pada dimensi politik-keamanan, khususnya dalam memberikan ruang politik bagi kepemimpinan Orang Asli Papua dan pengakuan terhadap kelembagaan adat sehingga integrasi Papua dalam bingkai NKRI telah tercapai.
Namun, pada kondisi keamanan di beberapa daerah masih membutuhkan pendekatan khusus kepada KKB agar bisa terwujud keamanan secara menyeluruh sebagai prasyaratan percepatan pembangunan.
Sedangkan dari indikator sosial-ekonomi dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat, Otonomi Khusus Papua belum dapat dikatakan efektif penuh.
Besarnya alokasi dana Otsus dan DTI belum mampu menyelesaikan masalah mendasar seperti tingginya angka kemiskinan, ketimpangan IPM, serta keterbatasan layanan kesehatan, pendidikan dasar dan pelayanan dasar lainnya di daerah pedalaman.
Hal ini terutama disebabkan oleh masalah tata kelola, lemahnya akuntabilitas, fenomena elite capture, serta tantangan geografis yang kompleks.
Oleh karena itu agar Otsus efektif dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat Papua harus ada reorientasi penganggaran berbasis kesejahteraan dasar seperti pendidikan dasar gratis, fasilitas kesehatan masyarakat, dan pemberdayaan ekonomi riil masyarakat asli Papua. (*/lis)
Mahasiswa Doktoral Ilmu Politik Universitas Nasional Jakarta
Editor : Lis Retno Wibowo